재개발 재건축 최원규변호사의 재개발/재건축 분석하기! 5번째 글은 입찰참가자격과 공정성입니다. 공정성이 부여되지 않은 채 시공자 선정이 가능할까요? 재건축 재개발 총회의 입찰과정에서 공정성이란 무엇을 의미하는 것일까요?
1. 시공자 선정의 과정
가. 시공자 선정을 위한 임시총회의 개최 경위
1) 시공자 선정을 위한 입찰 과정
가) 채무자조합(이하 채무자라고 합니다)는 2010. 5. 8. 임시총회를 개최하여 ‘조합 운영규정의 제정·변경·개폐’ 및 ‘그 밖에 사업추진상 긴급을 요하는 사항’ 등을 대의원회로 위임하고, 대의원회의 결의 후 시행한 다음 차기 총회에서 추인받을 것을 의결하였다.
나) 채무자는 2010. 5. 18. 둔촌주공아파트 주택재건축정비사업의 시공자 선정을 위하여, ① 입찰방법으로 ‘일반경쟁에 의한 입찰’을, ② 입찰 유의사항으로 ‘입찰관련 세부사항은 현장설명회에서 배부하는 입찰참여지침서에 의함’, ③ 입찰등록마감일은 ‘2010. 6. 14. 15:00’ 등이 기재된 입찰공고를 하였다.
다) 채무자는 2010. 5. 25. 시공자 선정을 위한 현장설명회를 개최하여, 이에 참여한 16개 업체에 대하여 입찰참여지침서를 교부하였다.
라) 현장설명회에 참석한 업체 중 12개 업체만이 홍보활동지침 준수서약서 제출기한인 2010. 6. 1.까지 이를 제출한 반면, 주식회사 한양은 이를 제출하지 않았다.
2) 입찰마감일이 연기된 경위
가) 현대산업개발 주식회사, 주식회사 대우건설, 롯데건설 주식회사는 입찰마감일인 2010. 6. 14. 채무자에게 사업참여제안서 작성 및 컨소시엄 구성 등의 어려움을 이유로 입찰마감일 연기 요청을 하였다.
나) 채무자는 입찰마감시간 1시간 전인 같은 날 14:00 긴급 이사회를 개최하여 입찰에 참여한 업체가 없어 유찰이 될 경우 주문 제1항 기재 임시총회가 개최될 수 없음을 우려하여, ① 같은 날 14:50까지 입찰보증금의 입금 내역을 확인한 후 위 12개 업체에 입찰마감일을 같은 달 17. 15:00까지 연기하는 것을 통보할 것, ② 다음날 입찰마감일 변경을 신문공고할 것, ③ 같은 달 17. 19:30 제10차 대의원회를 개최하여 입찰마감일 변경 및 입찰지침서 변경사항에 대한 추인을 받은 다음 사업참여제안서를 개봉할 것 등을 결정하였다.
다) 채무자는 2010. 6. 14. 14:50경 홍보활동지침 준수서약서를 제출한 12개 업체에 대하여만 팩스로 ‘입찰참여지침서 제15조 제1항에 따라 입찰마감일을 같은 달 17. 15:00로 연기한다’는 내용을 통보하였고, 같은 날 18:00경 대의원들에게 익일특급 등기우편으로 같은 달 17. 19:30 ‘시공자 입찰마감일시 변경 및 입찰에 관한 건’을 안건으로 하는 제10차 대의원대회 개최 통지서를 발송하였다.
라) 채무자는 같은 달 15. ① 문화일보에 시공자 선정을 위한 입찰마감일 변경공고를 하였으나, 입찰지침서 변경사항에 대하여는 아무런 기재를 하지 않았고, ② 위 12개 업체에 대하여만 팩스로 입찰참여규정 중 변경사항으로, ㉮ 제8조 제2항에 합동홍보설명회 및 총회개최 비용을 낙찰자가 선정되지 않는 경우에는 총회 상정업체가 공동으로 부담한다는 내용을 추가하고, 이 경우 같은 조 제3, 4항의 ‘낙찰자’를 ‘총회 상정업체’로 본다는 내용을 제5항으로 신설하는 것, ㉯ 제18조의 입찰보증금은 보증보험증권으로 대체 가능하나 낙찰자로 선정된 후 3일 이내에 전액을 입금해야 한다는 취지를 신설하는 것을 각 통보하였다.
마) 채무자는 같은 날 21:30경 대의원들에게 등기우편으로 같은 달 18. 19:30 ‘총회상정업체 선정의 건’ 및 ‘시공자 선정을 위한 임시총회 개최의 건’ 등의 안건으로 하는 제11차 대의원회 개최 통지서를 발송하였다.
바) 주식회사 한양은 같은 달 16. 채무자에게 시공자 선정 입찰지침이 완화되고 입찰마감일이 연기되었기에 입찰에 참여할 의사가 있음을 표시하면서, ‘홍보활동지침서약서’를 입찰제안시 제출하겠다는 의사를 통보하였다.
3) 입찰 마감 후 총회 상정업체 선정 경위
가) 2010. 6. 17. 15:00 채무자의 시공자 선정을 위한 입찰마감 결과, ① 주식회사 한양, ② 현대사업단 컨소시엄(현대건설 주식회사, 현대산업개발 주식회사, 주식회사 대우건설, 롯데건설 주식회사)만이 사업참여제안서를 제출하였는데, 주식회사 한양은 공증받은 채무자의 홍보활동지침 준수서약서와 입찰보증금 150억 원에 대한 보증보험증권을 제출하였다.
나) 채무자는 같은 날 19:30 제10차 대의원회를 개최하여, ① 입찰참여규정 제11조에서 규정한 홍보활동지침 준수서약서의 제출기한을 ‘현장설명회일부터 7일 이내’에서 ‘입찰마감일’로 변경하는 내용, ② 입찰참여규정 제18조의 입찰보증금을 ‘보증보험증권’으로 대체 가능하나 낙찰자로 선정된 후 3일 이내에 전액을 입금해야 한다는 취지로 변경하는 내용, ③ 입찰참여규정 제8조에 낙찰자가 선정되지 않을 경우에 합동홍보설명회 및 총회 개최비용을 총회 상정업체가 공동 부담한다는 내용을 추가한다는 내용의 결의를 대의원 100명 중 95명이 참석하여 86명의 찬성으로 결의하였고, 사업참여제안서를 낸 2개 업체에 대한 ‘입찰성립의 건’ 역시 대의원 87명의 찬성으로 결의한 후 사업참여제안서를 개봉하였다.
2. 법원의 판단
가. 입찰마감일 연기 결정의 유효 여부에 관한 판단
위 소명사실에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 채무자가 2010. 6. 14. 긴급 이사회 결정에 따라 입찰마감일을 연기한 것은 무효라고 할 것이다.
1) 먼저, 형식적·절차적인 측면에서 볼 때, 채무자의 정관 규정상 입찰마감일의 연기 결정을 위한 권한은 집행기관에 불과한 채무자의 조합장을 포함한 임원들이나 이사회에게 있는 것이 아니라 의결기관인 채무자의 대의원회에 있다고 봄이 상당하므로, 채무자의 대의원회의 사전 결의 없이 채무자의 긴급 이사회의 결의만으로 입찰마감일을 결정한 것은 무효라고 보아야 한다.
2) 다음으로, 실질적·내용적인 측면에서 볼 때, 채무자가 입찰마감일을 연기한 결정의 직접적인 근거인 입찰참여지침서 제15조 제1항 제2호의 ‘기타 불가피한 사유로 인하여 지정된 일시에 입찰을 실시하지 못하는 경우’라 함은 입찰방해 기타 소란 행위 등 조합 측의 사정으로 인하여 입찰참여 대상업체로 하여금 사실상 입찰의 기회를 부여할 수 없었거나 이에 준하는 사유로 인하여 실제로 입찰을 실시할 수 없는 특별한 사정을 의미하는 것이지, 이 사건과 같이 입찰마감일까지 입찰조건에 따른 입찰자가 없는 사정(이러한 사유는 ‘유찰’에 해당하여 재입찰 절차를 거쳐야 한다)까지 포함한다고 볼 수 없으므로, 이러한 점에서도 채무자의 입찰마감일 연기 결정은 무효로 봄이 상당하다.
나. 주식회사 한양의 입찰참여의 효력 여부에 관한 판단
1) 공정하고 투명한 재건축사업의 추진을 통해 주거환경을 개선하고 조합원의 주거안정 및 주거생활의 질적 향상을 목적으로 하는 주택재건축사업의 목적에 비추어 볼 때, ‘시공자 선정 절차’는 그 핵심에 해당하는 것으로 이를 둘러싼 이해관계인이 많을 뿐만 아니라 그 과정에서 불공정한 행위로 인해 주택재건축사업이 지연되거나 무산되는 등의 결과가 발생할 경우 종국적으로 그 피해가 조합원들에게 돌아갈 수밖에 없으므로, ‘시공자 선정 절차’를 진행함에 있어 공정성·적정성을 전제로 한 엄격한 관계 법령의 준수가 요구된다고 할 것이다. 또한, 이러한 시공자 선정을 위한 입찰절차에 있어서 ‘공정성’이란 적어도 입찰참여 대상자에게 동일한 기준을 적용하고 동일한 정보를 제공함으로써 실제로 입찰에 참여할 의사결정의 기회를 동등하게 부여하였는지 여부를 기준으로 판단함이 상당하다.
2) 위와 같은 기본원칙에다가 위 소명사실에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 설령 앞서 살펴본 채무자의 입찰마감일 연기 결정이 아래 가)항의 기재와 같이 당초부터 또는 사후적으로 유효하다고 하더라도, 주식회사 한양의 입찰참여는 아래 나)항의 기재와 같이 무효라고 할 것이다.
가) 채무자는 입찰마감일을 연기한 후 신문공고를 통해 이를 고지하였으나, 실제로 입찰자격을 가지는 업체는 현장설명회에 참여한 16개의 업체 중 입찰참여지침서 제4, 9조 등에 따라 홍보활동지침 준수서약서를 제출한 12개의 업체(주식회사 한양은 이에 포함되지 않는다)에 불과하므로, 이들에 대해서는 별도로 팩스로 이러한 사정과 더불어 ‘입찰보증금 및 합동홍보설명회·총회 개최 비용 부담’에 관한 입찰참여규정 변경안을 통보하였는바, 이는 그 당시 입찰참여규정이 변경되지 않은 상황에서 반드시 적법한 것이라고 단정할 수는 없으나, 사후에 대의원회 및 조합원 총회 등의 절차에서 이를 추인받을 경우에는 실질적으로 입찰참여 자격을 가진 12개 업체를 동일한 기준에서 대우한 것이므로 입찰의 공정성을 해하는 것이어서 무효라고 보기는 어렵다.
나) 이에 반하여, 주식회사 한양의 경우는 2010. 6. 1.까지 홍보활동지침 준수서약서를 제출하지 않아 입찰참여지침서 제9조 제1항 제17호에 따라 이미 입찰참여 자격이 없는 상태였고, 채무자 또한 이러한 사정을 인식하여 같은 달 14. 입찰마감일을 연기하면서도 그 다음날 문화일보에 이를 공고한 것을 제외하고 별도로 주식회사 한양에는 ‘입찰보증금 및 합동홍보설명회·총회 개최 비용 부담’에 관한 입찰참여규정 변경안을 전혀 통보하지 않았다. 그런데 채무자는 입찰이 마감된 이후에야 비로소 제10차 대의원회를 개최하여 ‘홍보활동지침 준수서약서의 제출기한’에 관한 입찰참여규정 제11조를 변경함으로써 입찰참여 자격이 없는 주식회사 한양에 대하여 입찰참여 자격을 사후에 부여하였는바, 이는 사후에 관련 규정을 변경하여 무효인 입찰참여를 유효로 만드는 것이어서 허용될 수 없을 뿐만 아니라 현장설명회에 참여한 16개 업체 중에서 주식회사 한양과 같이 홍보활동지침 준수서약서를 제출하지 않은 4개 업체에 대하여 위와 같은 입찰참여규정 제11조의 변경내용에 관한 아무런 사전 통지도 없는 상태에서 입찰이 마감된 이후에 주식회사 한양에 대해서만 입찰참여의 자격을 부여한 것이어서 이러한 업체들과의 사이에서 입찰참여의 정보와 그 기회가 공정하게 부여된 것이라고 볼 수 없으므로(이러한 점에서 채무자의 제10차 대의원회 중 입찰참여규정 제11조에 대한 변경결의는 적어도 이미 마감된 2010. 6. 17.자 입찰에 관하여 주식회사 한양의 입찰참여 자격을 부여하는 것에 대하여는 무효이다),주1) 채무자가 주식회사 한양의 입찰참여 자격을 부여한 것은 입찰의 공정성은 물론 관련 규정의 적법성에도 위반되어 어느 모로 보나 무효라고 봄이 상당하다.
3. 판결에 대한 평석
위 법원의 판단은 입찰마감일의 연기는 집행기관인 이사회가 연기할 수 없는 성질의 것인데, 대의원회의 결의 없이 연기하였다는 점에서 무효라고 보았다. 이는 추후 대의원회의 결의로 추인하였다고 하더라도 마찬가지라는 것이다.
뿐만 아니라 입찰이 마감된 이후에, 홍보활동 준수서약서를 작성하지 않은 주식회사 한양의 입찰참여는 권한이 없는 것으로, 사후에 관련 규정을 변경하여 입찰참여를 유효로 만드는 것이어서 허용되지 않는다고 판시하였다. 이는 입찰참여대상자에게 동일한 기준을 적용한 것이 아니며, 동일한 정보 또한 제공한 것이 아니라는 이유이다. 즉 공정성이 확보되지 못하였다는 것이다.
법원은 이러한 판결을 하며, 시공자선정을 위한 임시총회의 개최자체를 금지시켰는데, 이는 보전의 필요성을 굉장히 엄격하게 판단하는 개최금지가처분을 인용하였다는 점에서 의의가 크다. 그만큼 재개발조합의 시공자 선정을 위한 임시총회는 공정성이 확보되어야 한다는 것이다.
대전부동산전문변호사의 법률솔루션(54)재개발/재건축편6 시공자 ...
대전부동산전문변호사의 법률솔루션(52)재개발/재건축편4 소집한 ...
